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上海城管的大变革正在进行中:力量下沉机制创新

【山东大学自考本科网新闻频道网讯】  转载请注明出处:www.sdzk.org

有人说,城管执法工作管的都是“天大的小事”,看起来具体而细微,但事关群众的日常生活,不仅当事人感受深切,而且还关系到一个区域、一个城市的整体形象,作用至关重要。随着上海2040年卓越全球城市目标的提出,城管执法工作的水平是否与国际化大都市要求匹配,能否和市民群众的期望相吻合,能否让城市基础设施和安全运行体系充分发挥效应等重担,能否攻克城市管理难题顽症,重担落在了城市管理主力军——全市城管执法系统的工作人员肩上。

2014年12月16日,《中共上海市委办公厅上海市人民政府办公厅印发〈关于进一步完善本市区县城市管理综合执法体制机制的实施意见〉的通知》正式发布,是上海本轮城管执法体制改革启动的重要标志。

2014年底开始,上海市启动城管执法体制机制深化改革,探索构建资源整合、职责清晰、权责一致、权威高效的城管执法体制机制,让城管执法既注重城市设计,做到便民美观;又做到权责匹配,能够执法必严,最终更好地服务市民,为上海的城市发展保驾护航。

理顺机制力量下沉基层

奋战在上海城市管理一线的城管执法队员经常面对现实的尴尬:一方面什么都要管,另一方面又缺少保障、力不从心。虽然在此前的几次调整和改革中,体制机制层面已经有了进步,但上海城管执法系统依然存在待解决的问题:街镇对城管执法队伍的指挥协调能力参差不齐;城管执法缺乏权威及公安支撑;区城管执法部门机构和职能虚化;行业管理与城市管理综合执法缺乏联动;基层城市管理综合执法力量严重不足等等。因此,在制度层面对城管执法的权力授予进行突破,进一步深化完善上海市城市管理综合执法体制机制已经迫在眉睫。

2015年上海市新修订实施了《上海市城市管理行政执法条例》,给了城管执法工作以法规支持,城管执法部门被赋予了市容环卫、绿化、市政工程、水务、环保、工商、建设、规划、房管、交通和其他等“10+X”领域执法权限,共428项执法事项。在浦东新区,区城管执法部门承担了林业、文化、房屋租赁、土地管理等“18+X”领域1232项执法事项。与市民群众密切相关的损坏居住房屋承重结构、擅自改变物业使用性质、擅自改动燃气与排水设施、违法搭建建(构)筑物等行为,也交由城管执法部门管辖。

在此基础上,城管系统也开始了体制机制的全面改革,上海市城市管理行政执法局由在市绿化市容局挂牌调整为单独设置,由上海市住房和城乡建设管理委员会管理。区城管执法局单独设置,统一作为区政府工作部门。为了推进城管执法力量下沉到街镇层次,改革遵循“区属街管街用”和“镇属镇管镇用”两种模式,统一设置街道和乡镇的城管执法中队,其人财物交由街镇管理。同时,制定市、区、街镇管辖权界定标准,确定各级执法部门职责分工。分工明确后,市、区、街镇三级城管执法部门加强与公安、工商、规土、交通、水务等部门的联合执法,增大对违法行为的打击力度。在已经建立区分管治安的公安副局长兼任城管执法局副局长机制的基础上,健全行政执法机关与司法机关的信息共享、案件移送、联勤联动、行刑衔接等制度,形成常态长效工作制度。

在浦东新区,体制机制改革后,保持一线城管执法人员数量在90%以上,并加强与公安、街镇的联勤联动,资源共享,有效解决了城市管理部门职责交叉、处置效率不高的弊端;发挥了城管执法主力军作用,有力推动了重点区域环境综合整治。长宁区城管执法局响应变革,通过开办社区工作室窗口,积极推动执法力量由街面向社区拓展,窗口开办3个月的时间便受理处置社区问题740件,落实解决500件。同时,区、街联动,提出“双平台、双联动”顽症整治新模式,全区12支中队分成4个联动组,实施跨区域、常态化、联组式集中整治夜排档,目前全区夜排档总量下降20%-30%,夜间11:30前基本无夜排档。

手段创新完善城市治理

在机制理顺的基础上,创新治理手段,进一步保证了系统效率的提高。市城管执法局牵头建立“城市管理综合执法工作联席会议”制度,依托城市网格化管理平台,探索常态化多部门的工作协同机制,建立健全“1+1+1+X”城市综合管理格局,包括一条热线、一个平台、一支队伍、X个行政管理部门,让“城管执法队伍”充分发挥应有作用。

闵行区城管执法局依托大联动平台,建立了全区违法建筑信息系统,为推进“止新”和“拆旧”工作提供信息保障;充分利用区网格化“大联动+”管理机制,城管执法人员直接参与网格化管理,协助村居、街镇夯实村居网格、街面网格的前端管理,主动发现、解决问题,实现由以往被动式执法向前端预防转变;同时,依托大联动平台,整合信访投诉平台,将多条信访投诉热线统一归口至区大联动平台进行分转,对城管执法类的信访投诉案件进行汇总,以“大数据分析”的方式,将投诉热点、投诉难点分区域、分地块进行梳理,明确工作重点,合理调整勤务模式,实现了简单执法向信息化管控转变,有效提升了解决群众投诉的工作效率,提高了城管执法服务水平。

在网格化管理的基础上,市城管执法局强化为民服务,深化“城管进社区”活动,推动各级城管执法部门与周边社区党组织的党建联建,城管执法工作积极融入社区。各区城管执法部门在居委会或居民小区设立城管执法社区工作室,落实“一人一居、定时走访”等工作机制。宣传相关法律法规,巡查社区市容环境卫生,受理居民相关投诉,参与社区共建活动。组织开展“城管体验日”、“城管开放日”等活动,引导广大市民群众共同参与城市管理。

在奉贤区城管执法局开展“公众开放日”系列活动中,城管执法队员作客区广播电台959新闻直播间,与电台主持人畅聊城管执法工作,同时接受市民的电话询问;邀请市民参与执法办案听证会,探索推行市民参与案件审理的市民听证员制度;举办“城管面对面”宣讲,宣讲员以生动有趣、贴近市民百姓生活的事例,解释相关法律法规、执法办案程序等,引起群众共鸣。活动还设置了交流互动环节,市民就城市管理方面的问题与宣讲员进行热烈讨论,提出意见和建议。

持续推进深化队伍建设

体制机制改革带来成效的同时,队伍建设也一刻不能放松。在市城管执法局的指导督促下,浦东、嘉定、徐汇等3个试点区推进职级套改和首次职务晋升,顺利完成了分类管理改革试点任务,为全市推行分类管理改革奠定了基础。浦东新区城管执法局率先完成行政执法类公务员改革。随着2016年4月11日近百名城管执法队员代表在国旗下庄严宣誓,标志着浦东新区城管执法人员分类综合执法改革又迈出了关键的一步,顺利推进打破城管执法人员职业发展的“天花板”,增强城管职业的“尊荣感”。

与此同时,市城管执法局组织开展城管执法队伍全员培训。严格“逢晋级必训、不合格不升”的培训管理规定。制定城管执法三年培训规划和教育大纲,统一编制培训教材,探索远程教育、在线考试和积分制等培训方式,每3年对全体城管执法人员轮训一遍。会同市公务员局研究制定执法队员绩效考核、晋升办法等指导意见,探索建立适合城管执法行业特点的正规化、职业化、专业化管理体系。会同交通、水务、环保等部门,开展城管执法条例和实施办法专项培训,重点加强对新增执法事项的集中培训和宣传贯彻;开展市城管执法局机关“大讨论大培训大走访”活动,加强机关队伍建设。

作风纪律是城管队伍建设最重要、最根本、最关键的保障。因此,市城管执法局加强队伍作风建设,制定下发一系列意见规范,进一步理顺督察职责、创新督察方式、完善督察机制;研究制定内务规定、纪律处分规定、队列规定、督察规范,规范执法队员行为,提高准军事化管理水平。开展百日作风纪律整顿,加强作风建设。杨浦区城管执法局紧紧围绕“转作风、改作风”,制定实施了《执法人员纪律规定考评实施细则》,从执法行为规范、执法纪律规范、执法勤务规范、执法效能规范和执法廉政规范等5方面30条,对作风纪律进行了全面的规范,让党员干部、全体队员心中时刻亮着“红绿灯”。

在自我严格要求的基础上,市城管执法局还积极推进完善社会第三方测评指标体系。目前已经完成的2016年下半年城管执法工作满意度测评,整体得分78.94,高于2016年上半年测评得分78.79分,也高于2015年上半年第一期的75.85分、2015年下半年第二期的77.41分,市民对城管执法工作满意度感知呈现持续提升的趋势,也表明城管执法体制改革工作的成效逐步显现。

 实效初显满足群众需求

改革带来的实效明显,成果主要聚焦在市民群众关注的城市管理难点、热点问题,有效遏制了城市管理领域违法违规现象。截至2016年11月底,当年全市共依法拆除违法建筑4925万平方米,其中拆除重点区域违法建筑1992万平方米,与去年同期相比增长283%,超额完成了年度目标任务;共查处无序设摊案件4.4万余起,查处夜排档、烧烤摊等案件3600余起;共检查建筑垃圾运输车辆1.8万余车次,检查建筑工地9300余次,实施行政处罚2700余起;共立案查处破坏房屋承重墙案件322件,通过教育劝阻恢复2100余件。整治工作的深入,为营造整洁有序的城市环境提供了有力保障。

机制改革、力量下沉后,很多执法事项综合到城管执法部门的同时,也具体落到基层城管执法队员身上,推动了一些“顽疾”的有效解决。比如破坏房屋承重结构案件,以往相关部门长期缺少执法操作,城管部门接手后,将其作为办案任务,重点考核,治理方面取得较大突破。宝山区城管执法局梳理有关法律法规,根据城管执法的实际情况,编写查处违法的步骤,设计简明易懂的配套流程图以及案件模板,手把手教中队执法人员应对各种情况,效果显著。其中,罗泾镇城管执法中队率先办结了全市首起城管执法部门查处损坏房屋承重结构案件。截止2016年底,全区共办理损坏房屋承重结构案件167起,处罚金额110万元。静安区2015年生态环境综合治理全区拆除58500平方米,有力推进存在近30年之久的临汾路高压线下集聚性违章、少年村路415弄(侯家宅)集聚性违章治理。

在拆违工作中,城管执法队伍也注重拆违与民生保障并行。市级重点整治地块聚奎新村位于黄浦区老城厢区域内,小区环境脏乱、设施陈旧,违法搭建面积共计5000余平方米,安全隐患非常突出,被列为危房。黄浦区城管执法局在整治时,实行“居民搬离—拆除违建—改造房屋—消除隐患—居民搬入”的新模式,面对居民搬离和拆除违建的难题,面对时间紧、任务重且问题矛盾异常突出的压力,黄浦区城管执法局多管齐下,小东门街道城管中队会同街道18个工作组,全力以赴推进排险解危工作。同时,在拆违同时,城管执法队员帮助行动不便的高龄独住或孤寡老人及时打包行李,协助其尽快搬离,人情化操作换来了居民积极的配合,使全体居民满意地搬离。

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